中国实施积极财政政策的目标取向

　　我国自1998年实施积极财政政策以来，不仅成功地应对了亚洲金融危机和美国次贷危机的冲击，而且有效地推动了结构调整升级。中央经济工作会议强调，2019年积极的财政政策要加力提效。可至今人们对积极财政政策的理解并不一致：有人将积极财政政策等同于扩张性财政政策，也有人将我国的结构性减税等同于供给学派的减税。中国实施积极财政政策的目标取向究竟为何？我们将从三个方面就此问题进行讨论。

　　着力点在供给侧而非需求侧

　　■ 积极财政政策是从供给侧发力，通过改善结构更好地满足需求，进而拉动需求。

　　经济学家通常将财政政策分为扩张、中性、紧缩等三种类型，“积极财政政策”是由中国政府最早提出，西方经济学教科书里没有这概念。一个时期以来，不少人将积极财政政策等同于扩张性财政政策。这看法显然是不对的：扩张性财政政策立足于需求侧，旨在扩需求；而积极财政政策则着力于供给侧，目的是改善和推进供给。

　　我们知道，上世纪30年代前，经济学家所推崇的是“财政健全原则”，主张政府以收定支，财政不得列赤字，而且年度预算要平衡。1929年至1933年西方国家发生经济大萧条后，政府为了刺激投资，财政开支剧增，导致政府预算普遍出现了赤字。1936年，凯恩斯的《就业、利息和货币通论》出版，又从理论上为赤字预算提供了支撑。

　　上世纪40年代，美国经济学家汉森提出了“补偿性财政政策”，主张财政政策应该交替扩张或紧缩。在经济萧条期，采用扩张性财政政策，扩大政府开支，增加社会总需求；在经济繁荣期，采用紧缩性财政政策，缩减政府开支，降低社会总需求。汉森指出，虽然经济萧条期财政有赤字，但经济繁荣期财政有盈余，用后者盈余弥补前者的赤字，从整个经济周期看，财政预算是平衡的。

　　可以看出，无论凯恩斯的扩张性财政政策还是汉森的补偿性财政政策，重点都在需求管理。而我国实施的积极财政政策，重点却在供给管理。这里有个问题想问读者：1998年我国实施积极财政政策为何要选择投资基础设施？也许你会说，当时基础设施是我国经济的短板。不错，那时政府投资基础设施的确是为了补短板。可补短板是供给管理还是需求管理呢？你会答是供给管理对不对？

　　再看今年的《政府工作报告》，对积极财政政策加力提效提出了四项举措：适度提高赤字率；更大规模减税，坚持普惠性减税与结构性减税并举；优化财政支出结构；有效发挥地方政府债券作用，防范化解地方政府债务风险。

　　毫无疑问，以上四项举措都是结构方面的措施。由此见，我国实施的积极财政政策确实不同于凯恩斯和汉森的政策主张，其着力点侧重于供给端。虽然实施积极财政政策客观上也有扩大需求的效果，但目标取向却是针对结构而不是总量。说得具体些：积极财政政策是从供给侧发力，通过改善结构更好地满足需求，进而拉动需求。

　　进一步分析，一国经济协调发展不仅需要总量平衡，更需要结构平衡。总量平衡不一定保证结构平衡，但结构平衡却有助于总量平衡。举大家熟悉的例子，前些年国内库存增加，产能严重过剩，从总量看说明国内需求不足；可同时国内消费者却舍近求远购买大量境外商品。何以如此？真实的原因，是国内供需结构失衡。如果供给结构能适应需求变化，国内需求就会增加。正是在此意义上，我们说推动供给侧结构性改革也是扩内需。

　　主要手段是减税而非发债

　　■ 对调结构来讲，扩大政府投资不如扩大企业投资。扩大企业投资，政府就得减税。政府加税不如发债，发债不如减税。

　　前面已经分析过，政府实施积极财政政策是为了从供给侧支持调结构。而对政府扩大投资来说，有两种方法，一是赤字预算（发行公债）；二是加征税收。这里需要讨论的是，政府发债与加税的效果有何区别？或者说政府在发债与加税之间应该作怎样的选择？要回答这个问题，让我们先从经济学说史上的一桩公案说起。

　　19世纪初，拿破仑挥师南北、横扫欧洲，为了共同对抗法国，英国组建了第四次反法联盟。为支持盟军，英国每年需对外援助巨额军费。围绕如何筹措军费，当时英国国会展开了激烈的辩论。焦点在于，军费是通过加税筹措还是通过发债筹措？以马尔萨斯为代表的一派力主发债；而以李嘉图为代表的另一派则主张加税。

　　马尔萨斯分析说，每年军援若需2000万英镑，英国平均每人需捐纳100英镑。若采用加税方式，居民每人就得从自己收入中节约100英镑，这无疑会减少国内消费，导致经济紧缩。但如果选择发债，由于国债当年无需还本，居民每人只需支付这100英镑的利息，若年利率为5%，则政府只需向每人增加5英镑的税收。如此，居民消费可大体保持不变。

　　李嘉图认为，发行公债与加税的区别，仅在于公债要偿付利息。政府若不选择加税，居民当年虽不必缴100英镑的税，但政府就得发行2000万英镑的国债，而国债最终要靠征税偿还，那么来年就得多征2000万英镑的税。正因为今天的国债是明天的税，于是李嘉图推论说，为了应付日后要加征的税收，人们不得不提前储蓄，结果也会令居民消费减少。

　　对李嘉图的分析，也有不少经济学家不赞成。有学者反驳说，假若政府发行的不是短期国债而是长期国债，居民当前消费就不可能减少。因为长期国债偿还有相对长的延付期，而每个人都不会长生不老，要是人们意识到死亡可以逃避将来的税负，他们怎会压缩当前消费呢？而且还有学者用消费信贷作例证，证明李嘉图的观点不成立。

　　1974年，美国经济学家巴罗发表《政府债券是净财富吗》一文为李嘉图的观点作辩护。他指出：由于人类具有关怀后代的动机，所以在通常的情况下，人们对将来的税负往往宁愿自己承担也不会推给后代，即便有人知道自己活不到偿还国债的那一天，也会减少自己的开支而为后代先将100英镑储蓄起来。既如此，发债与加税并无实质区别，两者皆会减少现期消费。

　　李嘉图与巴罗的推论，经济学称为“李嘉图—巴罗等价定理”。我的看法，若政府只是一次性发债，此定理无疑是对的；但若不是一次性发债而是持续发债，该定理未必成立。因为持续发债政府可以用新债还旧债，无需立即加税；而政府不加税，也就不会减少居民当期消费。想想银行吧。银行吸收存款其实也是向储户发债，存款到期需还本付息，可银行为何能将存款用于贷款？原因是银行持续吸储，可以用新存款偿还旧存款。

　　据此分析，政府要扩大投资，加税不如发债。如果再想深一层，比如把企业投资加进来考虑，将政府投资与企业投资作比较，财政政策应该怎样安排？有一点可以肯定，政府发债或者加税会挤占企业投资，而减税却在增加企业投资的同时会减少政府投资。也就是说，政府投资与企业投资会互为消长。可问题是在这种情况下，政府在发债、加税、减税之间又该如何取舍呢？

　　从经济学的角度看，企业既是生产主体，也是市场主体。与政府相比，企业对市场信号反应更敏感，这样对调结构来讲，扩大政府投资就不如扩大企业投资。而要扩大企业投资，政府就必须减税。若将此引申到政策层面，可得出的结论是：政府加税不如发债，发债不如减税。据公布的数据：今年安排的预算赤字仅比去年高0.2%，而减轻税费近2万亿元，这正好佐证了上面的结论。

　　重点是结构性减税而非全面减税

　　■ 中国的减税不同于供给学派的减税。我们实施积极财政政策需要减税，但重点是结构性减税。

　　积极财政政策的主要手段是减税，但却又不同于供给学派的减税。供给学派减税的理论根据是“拉弗曲线”。此曲线说：当税率低于一定限度，提高税率能增加政府税收；但若超过这一限度，提高税率反而会减少政府税收。对个中原因拉弗的解释是，过高的税率会抑制经济增长，令税基缩小，而税基减少政府税收会减少；相反，当税率过高时，减税则可刺激经济增长，税基扩大，政府税收会增加。

　　要指出的是，拉弗主张的减税是全面减税，而实行全面减税在操作层面至少有两个难点：一是最佳税率如何确定；二是税率高过最佳税率后减税是否一定能增加税收。关于最佳税率的确定，拉弗曾分析说：当税率为零时，政府税收是零；当税率为100%时，政府税收也是零，故最佳税率在零与100%之间。可在零与100%之间具体怎样确定拉弗却没说，其实不是他不想说,而是他也说不清楚。

　　一个国家的税负水平，是指税收总额在GDP中的占比。据相关国际组织对47个国家和地区宏观税负水平的测算，2008年23个发达国家的税负水平平均为27.7%，最高为47.1%，最低为14.6%；而24个发展中国家平均为22.7%，最高为37.7%，最低为16%。各国差异如此之大，恐怕谁也不知道最佳税率是多少？问题在于，不知道最佳税率，政府怎知道该不该全面减税？

　　最佳税率难以确定是一方面。另一方面，即便知道了最佳税率，减税能否增加政府税收也不一定。让我们以所得税为例作分析：政府征收所得税的多少，取决两个因素：一是利润（应税所得额），二是税率。假定某企业投资2000万元，利润率10%，则企业利润是200万元。若现行税率为25%，则政府税收为50万元。现在再假定最佳税率是20%，根据拉弗曲线，政府就应将税率从25%减至20%。

　　减税的结果会怎样呢，拉弗认为随着企业投资扩大，利润会增加，于是政府税收会增加。理论上不否认有这种可能，但拉弗只是讲对了一半。事实上，投资增加并不等于利润（应税所得额）增加，两者不是一回事。经济学的边际收益递减规律说：当企业投资达到一定规模后，再增加投资边际收益会下降。一旦利润率进入下降期，企业增加投资，政府的税收却不会增加。

　　还是用上面的例子。政府将税率从25%减至20%，政府当年减少税收10万元，企业可增加10万元投资，这样总投资扩大到2010万元；由于边际收益率递减，假定利润率从10%降为9%，则企业总利润为180.9万元，若按最佳税率20%征税，政府税收为36.18万元。如此一来，政府税收与减税前比不仅没增加，反而减少了13.82万元。

　　可再换个角度思考。企业什么时候减税呼声最高？当然是经济萧条期。经济萧条意味着生产过剩，此时减税固然可刺激投资，但若供给结构不变，扩大投资对过剩不过是百上加斤。企业过剩产能不去，利润不可能增加。利润不增加，怎可断定全面减税能增加税收呢？由此看，供给学派的理论不可简单地照搬。我们实施积极财政政策需要减税，但重点应是结构性减税。

　　从现实观察，中国的减税确实不同于供给学派的减税。2009年为应对国际金融危机政府开始减税，近10年我们一直坚持结构性减税。前不久国务院公布了今年的减税方案：制造业等行业的增值税税率从16%降至13%；交通运输业、建筑业等行业的增值税税率从10%降至9%；生活性服务业保持6%的税率不变。对同一行业，此次减税是普惠性的；可对不同行业，减税却是结构性的。（原文来源：经济日报 作者：中央党校（国家行政学院）副校长（副院长）、习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心副主任 王东京）